Pháp luật về cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân

Hộ gia đình, cá nhân là chủ thể chiếm số lượng đông đảo nhất trong bảy chủ thể được pháp luật đất đai hiện hành ghi nhận là chủ thể sử dụng đất[2] thông qua các phương thức chuyển giao quyền sử dụng đất (QSDĐ) từ Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu đại diện tới các hộ gia đình, cá nhân như giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất. Cùng với đó, Nhà nước cho phép hộ gia đình, cá nhân bên cạnh các quyền được khai thác, sử dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ chính QSDĐ được Nhà nước xác lập và công nhận thì họ còn được thực hiện các giao dịch về chuyển QSDĐ như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn, tặng cho và để thừa kế QSDĐ. Có thể khẳng định rằng, việc Nhà nước trao QSDĐ cho các hộ gia đình, cá nhân đồng thời cho phép họ được chuyển QSDĐ theo pháp luật là một trong những cách thức quản lý và sử dụng tài sản đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu một cách năng động và linh hoạt, làm cho QSDĐ trở thành quyền về tài sản, được trị giá thành tiền thông qua các quan hệ được xác lập với Nhà nước, cũng như các giao dịch về QSDĐ giữa những người sử dụng đất với nhau. Theo đó, vẫn trên cơ sở duy trì và bảo vệ quyền sở hữu đại diện của Nhà nước đối với đất đai, nhưng quyền khai thác những QSDĐ cụ thể của người dân được Nhà nước trao cho không hề bị hạn chế hay thu hẹp mà trái lại chúng được Nhà nước bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả trên cơ sở kết hợp hài hòa giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích của từng người sử dụng đất.

Trong các quyền chuyển QSDĐ thì quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ là quyền mà hộ gia đình, cá nhân sử dụng thực hiện thường xuyên, phổ biến và chiếm ưu thế trong đời sống thực tế. Có thể nói, đây là quyền có có ý nghĩa vô cùng quan trọng, quyền có “tác dụng kép”, có khả năng mang lại nguồn lợi từ QSDĐ mà không mất vốn đầu tư và công sức lao động từ trước. Khẳng định như vậy bởi, QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân khi được Nhà nước công nhận thì họ có thể vừa kết hợp khai thác, sử dụng một phần từ tài sản là QSDĐ của mình, vừa có thể cho thuê, cho thuê lại phần còn lại cho các chủ thể khác; thậm chí, giữa hộ gia đình, cá nhân có QSDĐ có thể thỏa thuận với chủ thể đi thuê, đi thuê lại QSDĐ dùng QSDĐ đang cho thuê, cho thuê lại để thực hiện các giao dịch với chủ thể thứ ba - thế chấp QSDĐ tại các tổ chức tín dụng để vay vốn phục vụ cho nhu cầu sản xuất và đời sống. Vai trò và tầm quan trọng của bất động sản nói chung, trong đó có QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân nói riêng đã từng được nhấn mạnh tại Hội nghị thượng đỉnh về bất động sản châu Âu tổ chức tại Italia: “Bất động sản có hai chức năng, thứ nhất là chức năng sử dụng trực tiếp hữu hình phục vụ nhu cầu sống, làm việc…; chức năng thứ hai là sức sống ngầm của bất động sản, giúp bảo đảm lợi ích của bên thứ ba và cung cấp vốn cho đầu tư và tiêu dùng”[3].

Vai trò có ý nghĩa quan trọng như vậy, song thực tế triển khai quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân chưa thực sự hiệu quả, QSDĐ chưa được khai thác và sử dụng tối ưu, còn tình trạng lãng phí. Cơ chế bảo đảm thực thi về quyền này từ phía Nhà nước còn hạn chế. Nguyên nhân chính của thực trạng này là do các quy định của pháp luật về quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân còn nhiều bất cập, khiên cưỡng, gò bó, chưa sát với nhu cầu của thực tiễn đặt ra.

Về bản chất pháp lý, cho thuê và cho thuê lại QSDĐ được xếp vào nhóm quyền không có sự chuyển giao QSDĐ về mặt pháp lý (không chuyển giao giấy chứng nhận QSDĐ) mà chỉ chuyển giao quyền khai thác và sử dụng QSDĐ của bên cho thuê, cho thuê lại đối với bên đi thuê, đi thuê lại QSDD trong một thời gian. Bên thuê, thuê lại phải sử dụng đất đúng mục đích, trả tiền thuê và trả lại QSDĐ khi hết thời hạn thuê. Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện nay ghi nhận quyền cho thuê, quyền cho thuê lại QSDĐ là hai quyền độc lập của hộ gia đình, cá nhân[4] và điểm khác nhau để phân biệt giữa quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ là về hình thức sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân. Nếu hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất, nhận QSDĐ có nguồn gốc được Nhà nước cho thuê đất thì khi cho thuê QSDĐ này được gọi là cho thuê lại QSDĐ; còn nếu hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất, công nhận QSDĐ, nhận QSDĐ có nguồn gốc được Nhà nước cho giao đất thì khi cho thuê QSDĐ sẽ được gọi là cho thuê đất. Quy định của pháp luật hiện hành về quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân có những nội dung cơ bản được phân tích cụ thể như sau:

2.1. Chủ thể có quyền cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ khi đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật luật. Tuy nhiên, ngoài những điều kiện chung phải đáp ứng thì căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất mà hộ gia đình, cá nhân có quyền cho thuê, cho thuê trong các trường hợp sau:

Một là, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao trong hạn mức đối với đất nông nghiệp; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, được Nhà nước công nhận QSDĐ; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế và thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê thì hộ gia đình cá nhân được phép cho thuê quyền sử dụng đất (khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013).

Hai là, hộ gia đình, cá nhân chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất thu tiền thuê đất một lần trong cả thời gian thuê (khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013).

Ngoài ra, trường hợp hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất trả tiền thuê đất hàng năm, chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất có thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm thì không được cho thuê, cho thuê lại QSDĐ, mà chỉ được cho thuê tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê theo quy định của pháp luật về dân sự. Đất đai và tài sản trên đất luôn phải gắn liền với nhau, tuy nhiên, hiện nay, pháp luật chỉ cho phép hộ gia đình, cá nhân cho thuê tài sản gắn liền với đất mà không cho phép cho thuê quyền sử dụng đất. Điều này vô hình trung khiến cho đối tượng thuê tài sản trên đất có thể gặp khó khăn. Thực chất, khi tiến hành các giao dịch, cụ thể là cho thuê đối với tài sản trên đất thì chủ thể tiếp nhận cũng sẽ tiếp tục được Nhà nước cho thuê đất, được sử dụng đất thuê đó và đương nhiên phải tiếp tục trả tiền thuê đất. Đó là lý do vì sao có không ít ý kiến cho rằng, việc giới hạn quyền giao dịch đối với hộ gia đình, cá nhân đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm là không cần thiết[5].

2.2. Chủ thể được thuê, thuê lại quyền sử dụng đất

Theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013: “1. Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao trong hạn mức; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế thì có các quyền và nghĩa vụ sau đây: … d) Cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam thuê quyền sử dụng đất”. Theo đó, chủ thể được thuê, thuê lại QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân gồm tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam. Như vậy, chủ thể được thuê, thuê lại QSDĐ được mở rộng hơn, không bị hạn chế về chủ thể nhận QSDĐ thông qua chuyển nhượng. Việc mở rộng chủ thể có quyền được thuê, đi thuê lại QSDĐ đã “mở rộng đường” cho các nhà đầu tư dễ dàng tiếp cận với đất đai, đặc biệt là đất nông nghiệp để tập trung đất đất đai và mở rộng quy mô diện tích đất canh tác hướng đến phát triển sản xuất, kinh doanh ở quy mô lớn.

Tuy nhiên, quy định hộ gia đình, cá nhân có quyền “cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam thuê QSDĐ” chưa thực sự chặt chẽ, dẫn đến cách hiểu khác nhau, trong đó: (i) Cách hiểu thứ nhất: Hộ gia đình, cá nhân chỉ được quyền cho thuê QSDĐ bởi quy định trên chỉ nhắc đến cụm từ “thuê quyền sử dụng đất” và khi quy định về quyền của tổ chức, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Luật Đất đai năm 2013 đã tách biệt cụ thể giữa cho thuê QSDĐ và cho thuê lại QSDĐ[6]; (ii) Cách hiểu thứ hai: Mặc dù quy định trên chỉ nhắc đến cụm từ “thuê quyền sử dụng đất” nhưng vẫn có thể hiểu hộ gia đình, cá nhân được quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ bởi về bản chất cho thuê, cho thuê lại QSDĐ đều là hoạt động cho chủ thể khác thuê QSDĐ để sử dụng trong một thời hạn cụ thể. Qua quá trình nghiên cứu việc thực hiện pháp luật về vấn đề này trên thực tế, chúng tôi cho rằng, nên hiểu theo quan điểm thứ hai để bảo đảm tính thống nhất về quyền của người sử dụng đất nói chung; theo đó: Đối với hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao trong hạn mức đối với đất nông nghiệp; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước công nhận QSDĐ; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế và được chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất có thu tiền sử dụng đất khi cho thuê QSDĐ này sẽ được gọi là cho thuê QSDĐ; còn trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân đước Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; được thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê, được chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất thuê đất khi cho thuê QSDĐ này sẽ được gọi là cho thuê lại QSDĐ.

2.3. Điều kiện cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất

Để thực hiện quyền cho thuê, cho thuê lại QSDĐ, người sử dụng đất nói chung và hộ gia đình, cá nhân nói riêng phải đáp ứng đủ các điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013, bao gồm: (i) Có Giấy chứng nhận QSDĐ theo quy định; (ii) Đất không có tranh chấp; (iii) QSDĐ không bị kê biên để bảo đảm thi hành án; (iv) QSDĐ còn thời hạn sử dụng. Tuy nhiên, với bốn điều kiện nêu trên, chúng tôi nhận thấy một số điều kiện không thực sự phù hợp, nếu đặt các điều kiện này trong mối quan hệ với các chế định khác có liên quan. Cụ thể điều kiện đất không thuộc diện kê biên bảo đảm thi hành án hiện nay còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau. Bởi lẽ, theo quy định của pháp luật hiện hành, QSDĐ có thể bị kê biên trong các trường hợp sau:

Trường hợp 1: Trong giai đoạn giải quyết vụ án và chưa có bản án/quyết định có hiệu lực pháp luật: Trong giai đoạn này, đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự hoặc cơ quan, tổ chức khởi kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khác có quyền yêu cầu Tòa án đang giải quyết vụ án đó áp dụng biện pháp kê biên QSDĐ ở để bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hoặc việc thi hành án[7].

Trường hợp 2: Bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, người sử dụng đất lại chuyển nhượng QSDĐ ở cho người khác mà không sử dụng khoản tiền thu được để thi hành án và không còn tài sản khác hoặc tài sản khác không đủ để đảm bảo nghĩa vụ thi hành án thì QSDĐ ở đó vẫn bị kê biên, xử lý để thi hành án, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác[8].

Nếu hiểu QSDĐ không bị kê biên chỉ là trường hợp thứ nhất - quyền sử dụng đất đang bị kê biên - thì sẽ không bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong trường hợp thứ hai.

Đồng thời, cũng liên quan đến điều kiện này, quy định trong Luật Đất đai năm 2013 chưa thống nhất với quy định trong Luật Nhà ở năm 2014. Theo quy định tại điểm c, khoản 1 Điều 118 Luật Nhà ở năm 2014 thì điều kiện để nhà ở được thực hiện giao dịch khi nhà ở đó “không bị kê biên để thi hành án hoặc không bị kê biên để chấp hành quyết định hành chính đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Quy định trong Luật Nhà ở năm 2014 là phù hợp và phạm vi rộng hơn, tương thích với pháp luật hiện hành về kê biên tài sản.

Ngoài ra, đối với trường hợp cho thuê, cho thuê lại QSDĐ nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, tại Điều 194 Luật Đất đai năm 2013 còn đặt ra điều kiện bên được thuê QSDĐ như sau:

- Có văn bản chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với tổ chức kinh tế nhận thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án. Thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh phi nông nghiệp nghĩa là sử dụng đất nông nghiệp nhưng không phải để sản xuất nông nghiệp cho nên cần phải quy định chặt chẽ, khắt khe hơn để đảm bảo quỹ đất nông nghiệp cho thuê được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả. Đối với dự án tập trung đất nông nghiệp để đầu tư kinh doanh phi nông nghiệp cần phải có sự phê duyệt, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ. Ủy ban nhân dân tỉnh theo quy định của Luật Đầu tư. Tuy nhiên, thuê đất không giống như nhận chuyển nhượng QSDĐ, thuê đất chỉ được thuê trong một thời hạn nhất định hoặc nhu cầu thuê của dự án chỉ trong một thời gian ngắn, dự án đó buộc phải đợi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thì sẽ rất mất thời gian và đôi khi nó thực sự không cần thiết, mà ngược lại gây khó khăn cho các chủ dự án chỉ muốn tập trung đất trong một thời gian ngắn để hoàn thành xong quy trình sản xuất còn lại.

- Mục đích sử dụng đất đối với diện tích nhận thuê quyền sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Về cơ bản, điều kiện này là cần thiết và không có gì gây cản trở cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân thuê đất.

- Đối với đất chuyên trồng lúa nước thì phải nộp một khoản tiền để Nhà nước bổ sung diện tích đất chuyên trồng lúa nước bị mất hoặc tăng hiệu quả sử dụng đất trồng lúa. Điều này xuất phát từ tầm quan trọng và hiện trạng đất trồng lúa ngày nay mà buộc nhà nước phải đưa điều kiện này vào để đảm bảo quỹ đất trồng lúa. Nhưng nhận chuyển nhượng hay thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp đều cùng áp dụng “phải nộp một khoản tiền” mà không có quy định mức giá phải nộp của nhận chuyển nhượng riêng, liệu có bảo đảm tính công bằng khi bản chất của nhận chuyển nhượng và đi thuê, đi thuê lại là khác nhau. Nếu không có một quy định rõ ràng về cách xác định số tiền phải nộp trên thì sẽ khiến cho chủ thể “e ngại” khi được thuê, thuê lại QSDĐ nông nghiệp nhằm tập trung đất nông nghiệp.

2.4. Về hình thức và hiệu lực của hợp đồng cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất

Về hình thức của hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ: Theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 167 Luật Đất đai năm 2013, hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ được công chứng hoặc chứng thực theo yêu cầu của các bên. Như vậy, công chứng hoặc chứng thực không phải là yâu cầu bắt buộc khi giao kết hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ. Điều này được áp dụng tương tự đối với các hợp đồng về cho thuê, cho thuê lại QSDĐ trong kinh doanh bất động sản (Điều 17 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014). Theo đó, hợp đồng kinh doanh bất động sản phải được lập thành văn bản, việc công chứng, chứng thực hợp đồng do các bên thỏa thuận. Tuy nhiên, theo quan điểm của chúng tôi, việc không bắt buộc công chứng, chứng thực hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ sẽ giảm đi sự an toàn về mặt pháp lý cho các bên, dễ xảy ra tình trạng các bên tham gia khi không đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật và ảnh hưởng trực tiếp đến tính hiệu lực của hợp đồng cũng như quyền và lợi ích của các bên.

Về hiệu lực của hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ: Về bản chất, hiệu lực của cho thuê, cho thuê lại QSDĐ có ý nghĩa trong việc xác định quyền và nghĩa vụ của các bên, quyền và lợi ích của chủ thể thứ 3 và là cơ sở cho việc giải quyết khi có mâu thuẫn, tranh chấp bất đồng xảy ra. Tại khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng QSDĐ phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính”. Vì vậy, các chủ thể tham gia giao dịch về cho thuê, cho thuê lại QSDĐ cần phải xác định rằng, để có những thỏa thuận ràng buộc về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm đến cùng của các bên trong việc hợp tác và thực hiện giao dịch thì giao dịch đó được đăng ký vào sổ địa chính. Tuy nhiên, đối với hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ trong kinh doanh bất động sản thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng do các bên thỏa thuận và ghi trong hợp đồng; trường hợp hợp đồng có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực; trường hợp các bên không có thỏa thuận, không có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm các bên ký kết hợp đồng[9].

Như vậy, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng cũng không giống nhau giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014. Cũng là hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ nhưng theo quy định của Luật Đất đai, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng được tính kể từ thời điểm đăng ký và vào sổ địa chính. Còn theo Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng lại do các bên thỏa thuận và ghi trong hợp đồng (trường hợp hợp đồng có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực. Trường hợp các bên không có thỏa thuận, không có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm các bên ký kết hợp đồng). Thiết nghĩ, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ cần phải được ghi nhận thống nhất trong pháp luật đất đai và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014. Việc đăng ký đất đai nói chung và đăng ký khi thực hiện hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ là cần thiết và là yêu cầu bắt buộc để phục vụ cho công tác quản lý đất đai, nhưng không có nghĩa phải quy định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm đăng ký tại cơ quan quản lý đất đai và vào sổ địa chính, nếu dùng quy định này để xác định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng thì sẽ ảnh hưởng đến quyền tự do thỏa thuận của các bên trong giao kết hợp đồng và cũng tạo nên sự không thống nhất trong các văn bản luật.

2.5. Một số quy định của pháp luật hiện hành về cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất là nguyên nhân phát sinh một số phức tạp trên thực tế

Một là, do không được kiểm soát và bảo đảm an toàn pháp lý bởi hệ thống công chứng, chứng thực khi hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ không bắt buộc phải công chứng, chứng thực mà được thực hiện khi có nhu cầu[10]; cũng như hậu quả pháp lý của cho chuê, cho thuê lại QSDĐ không làm thay đổi chủ thể có QSDĐ nên thường xuyên xảy ra những trường hợp chưa có Giấy chứng nhận nhưng vẫn thực hiện cho thuê, cho thuê lại. Một số nơi ở còn có hiện tượng cho thuê đất không hình thành hợp đồng thuê bằng văn bản mà chỉ bằng miệng (vì vẫn dựa vào sự tin tưởng với nhau giữa anh chị em với nhau, hàng xóm, bạn bè với nhau) và cho thuê đất trái quy định của pháp luật.

Hai là, về đăng ký cho thuê, cho thuê lại QSDĐ: Trong thực tiễn còn xảy ra tình trạng thuê đất nhưng không đăng ký tại văn phòng đất đai ở một số địa phương khiến cho cơ quan nhà nước chưa kiểm soát tốt việc sử dụng đất của người dân. Hơn nữa, trong thực tiễn xét xử các tranh chấp về hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân, thời điểm đăng ký vào sổ địa chính để xác định hiệu lực của hợp đồng không được xem xét đến mà chỉ quan tâm nhận định hình thức, nội dung của hợp đồng để từ đó làm cơ sở xác định quyền và nghĩa vụ các bên. Chẳng hạn tại Bản án số 46/2021/DS-ST ngày 29/04/2021 về tranh chấp hợp đồng thuê quyền sử dụng đất[11], Tòa án nhận định: “Xét hợp đồng thuê quyền sử dụng đất đã ký giữa ông T và ông X: Hội đồng xét xử xét thấy quyền sử dụng đất thuộc thửa số 30 thuộc quyền sử dụng hợp pháp của nguyên đơn ông T, theo quy định của pháp luật thì ông T có quyền cho thuê QSDĐ đối với người khác, đây là quyền của người có quyền sử dụng đất. Về hình thức thì hợp đồng thuê của hai bên được lập thành văn bản và được công chứng theo quy định, như vậy hợp đồng đã tuân thủ về hình thức theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 và được hướng dẫn tại Điều 64 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ… Việc ông X đã vi phạm nghĩa vụ của bên thuê quyền sử dụng đất, cụ thể là vi phạm nghĩa vụ trả tiền thuê, vi phạm quy định về việc cho thuê lại, nên nguyên đơn ông T yêu cầu hủy hợp đồng thuê đã ký của hai bên là có căn cứ chấp nhận, buộc ông X có nghĩa vụ trả lại phần diện tích đất đã thuê thuộc thửa số 30, tờ bản đồ số 31 cho ông T là phù hợp và có căn cứ”. Điều này phần nào phản ánh việc quy định về thời điểm đăng ký vào sổ địa chính để xác định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng không có ý nghĩa trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ các bên.

Hoàn thiện pháp luật về cho thuê, cho thuê lại QSDĐ là đòi hỏi mang tính khách quan nhằm bảo đảm cho các chủ thể tham gia giao dịch được thực hiện các quyền một cách thuận lợi, dễ dàng; các cơ quan thực thi pháp luật có đầy đủ cơ sở để xử lý và giải quyết các yêu cầu và nguyện vọng của người sử dụng đất; góp phần giải phóng những ách tắc, những điểm nghẽn sự thiếu thống nhất và đồng bộ của pháp luật gây ra. Với những bất cập chỉ ra ở trên, chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau đây:

Thứ nhất, về chủ thể được cho thuê, cho thuê lại QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân: Cần quy định cụ thể về trường hợp hộ gia đình, cá nhân khi nào thực hiện quyền cho thuê QSDĐ và cho thuê lại QSDĐ để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất giữa các quy định trong Luật Đất đai, theo hướng: Đối với hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao trong hạn mức đối với đất nông nghiệp; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước công nhận QSDĐ; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế và được chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất có thu tiền sử dụng đất khi cho thuê QSDĐ này sẽ được gọi là cho thuê QSDĐ; còn trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; được thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê, được chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất thuê đất khi cho thuê QSDĐ này sẽ được gọi là cho thuê lại QSDĐ.

Thứ hai, cần mở rộng quyền cho hộ gia đình, cá nhân có QSDĐ mà nguồn gốc đi thuê trả tiền hàng năm được thực hiện các giao dịch cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất: Như đã phân tích ở trên, trường hợp hộ gia đình, cá nhân thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm khi cho thuê tài sản gắn liền với QSDĐ của mình thì người đi thuê tài sản sẽ tiếp tục sử dụng tài sản và sử dụng QSDĐ Nhà nước cho thuê đó và vẫn phải đóng tiền sử dụng đất. Chính vì vậy, việc ghi nhận và cho phép người sử dụng đất nói chung và hộ gia đình, cá nhân nói riêng áp dụng phương thức trả tiền thuê đất hàng năm được tiến hành giao dịch đối với quyền được thuê đất của họ. Điều đó có nghĩa là, các chủ thể sử dụng đất này được quyền xác định quyền thuê đất như là đối tượng kèm theo trong giao dịch cho thuê lại tài sản hay công trình trên đất như trước đây. Điều này đã được hiện thực hóa trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thông qua quy định tại điểm d khoản 2 Điều 37 về quyền cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất, cụ thể: “2. Cá nhân được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm, trừ trường hợp sử dụng đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên có các quyền và nghĩa vụ sau đây: ... d) Cho thuê tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê, cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”. Với quy định trên, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm được thực hiện các giao dịch về quyền thuê trong hợp đồng thuê đất, trong đó có quyền cho thuê lại. Đây được coi là quy định khá rộng mở, lần đầu tiên Luật Đất đai ghi nhận quyền mở rộng cho đối tượng thuê đất trả tiền hàng năm, phá bỏ những quy định gò bó, khiên cưỡng và có phần xa rời thực tế và hạn chế đối với chủ thể đi thuê đất trả tiền hàng năm mà Luật Đất đai qua các thời kỳ (từ Luật Đất đai các năm 1987, 1993, 2003 đến 2013) chưa quy định. Tuy nhiên, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chưa làm rõ sự khác nhau giữa quyền cho thuê lại “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất” giữa các chủ thể sử dụng đất, dẫn đến tình trạng bất bình đẳng giữa các chủ thể khi thực hiện quyền cho thuê lại. Theo đó, cá nhân được quyền cho thuê lại “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”; còn tổ chức trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài không được quyền cho thuê lại “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền hàng năm”. Điều này cũng cần được làm rõ để bảo đảm sự thống nhất trong quá trình áp dụng; tạo sự bình đẳng giữa các chủ thể khi thực hiện quyền cho thuê, cho thuê lại, đặc biệt giữa các chủ thể trong nước và chủ thể có yếu tố nước ngoài.

Thứ ba, thống nhất cách hiểu về điều kiện “quyền sử dụng đất không bị kê biên” khi thực hiện giao dịch về cho thuê, cho thuê lại QSDĐ. Theo đó, “quyền sử dụng đất không bị kê biên” cần được hiểu theo cả hai trường hợp: (i) Quyền sử dụng đất đang bị kê biên; (ii) Quyền sử dụng đất sẽ bị kê biên để đảm bảo thi hành án căn cứ theo bản án, quyết định của Toà án. Chính vì vậy, theo chúng tôi, điểm c khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 nên được sửa đổi, bổ sung theo hướng: Quyền sử dụng đất không bị kê biên để thi hành án hoặc không bị kê biên để chấp hành quyết định hành chính đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ tư, về hình thức và hiệu lực của hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ: Theo quan điểm của chúng tôi, cần quy định theo hướng hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ bắt buộc phải công chứng, chứng thực. Với hàng rào “công chứng, chứng thực” sẽ bảo đảm sự an toàn về mặt pháp lý cho các bên, hạn chế tối đa vi phạm trong việc thực hiện hợp đồng mà ảnh hưởng trực tiếp đến tính hiệu lực của hợp đồng cũng như quyền và lợi ích của các bên.

Bên cạnh đó, cần quy định hợp đồng cho thuê, cho thuê lại QSDĐ có hiệu lực tại thời điểm hợp đồng được công chứng, chứng thực của cơ quan có thẩm quyền thống nhất trong cả Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản và Bộ luật Dân sự và Luật Công chứng.

PGS.TS. Nguyễn Thị Nga

Phó trưởng Khoa Pháp luật kinh tế, Đại học Luật Hà Nội

TS. Phạm Thu Thủy

Trưởng bộ môn Luật Đất đai, Khoa Pháp luật kinh tế, Đại học Luật Hà Nội

[1]. Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường: “Hoàn thiện pháp luật về chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân”.

[2]. Điều 5 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Ủy ban kinh tế châu Âu của Liên Hợp quốc, Nhóm tư vấn về bất động sản/REAG (2001), Lợi ích của việc phát triển thị trường bất động sản tại các quốc gia có nền kinh tế trong thời kỳ đổi mới, Rô Ma - Italia (Tài liệu Hội nghị thượng đỉnh về bất động sản châu Âu, tổ chức tại Rô Ma - Italia, ngày 19 và 20/9/2001).

[4]. Điều 167. Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất

1. Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này […]

[5]. Nguyễn Trọng Hiểu (2023), Người sử dụng đất thuê có thể được thêm quyền giao dịch, https://thesaigontimes.vn/nguoi-su-dung-dat-thue-co-the-duoc-them-quyen-giao-dich/, truy cập ngày 23/11/2023.

[6]. Xem điểm b khoản 2 Điều 174 Luật Đất đai năm 2013 về quyền và nghĩa vụ của tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê.

[7]. Khoản 1 Điều 111 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

[8]. Khoản 1 Điều 24 Nghị định 62/2015/NĐ-CP ngày 18/72015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự.

[9]. Khoản 2 và 3 Điều 17 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014.

[10]. Điểm b khoản 3 Điều 167 Luật Đất đai năm 2013.

[11]. Bản án số 46/2021/DS-ST ngày 29/04/2021 về tranh chấp hợp đồng thuê quyền sử dụng đất của Tòa án nhân dân quận C, thành phố Cần Thơ.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 394), tháng 12/2023)